关于规范公文办理工作的通知

时间：2023-08-31 大中小来源：交城县人民政府办公室

各乡（镇）人民政府，各有关单位：

为进一步规范我县政府系统文件制定和管理工作，根据《山西省行政规范性文件制定与监督管理办法》（山西省人民政府令274号）、《山西省人民政府办公厅关于做好政府部门规范性文件备案审查和发布工作的通知》（晋政办函〔2020〕105号）及《市场监管总局等五部门关于印发〈公平竞争审查制度实施细则〉的通知》（国市监反垄规〔2021〕2号）、《山西省人民政府关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的实施意见》（晋政发〔2017〕2号）、《吕梁市人民政府办公室关于进一步加强公平竞争审查工作的通知》（吕政办发〔2021〕44号）、《吕梁市人民政府办公室关于做好政府文件公开属性认定和政策性文件解读工作的通知》（吕政办发〔2020〕52号）要求，结合我县实际，现就有关事项通知如下。

一、做好行政规范性文件制定相关工作

（一）正确理解定义。行政规范性文件（以下简称规范性文件）是指除地方规章外，由各级人民政府、县政府所属工作部门、县政府派出机关、实行垂直管理的部门和法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下统称制定机关）依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，在本行政区域或者其管理范围内具有普遍约束力，在一定时期内反复适用的公文。规范性文件的名称一般使用“办法”“规定”“细则”“意见”等，但不得使用“条例”。县政府所属工作部门制定的规范性文件，标题中不得冠以本行政区域名称。

（二）科学界定性质。按照“谁制定、谁起草”的原则，文件起草部门为规范性文件制定机关。起草部门首先要界定起草的文件是否为规范性文件。起草部门对文件性质界定有困难的，可以商请县司法部门协助界定。确认属于规范性文件的，要严格按照规范性文件制定程序开展制发工作，坚决避免出现规范性文件漏审查、漏登记、漏编号、漏公布和漏备案等情况。制定机关内部执行的管理规范、工作制度、技术操作规范、机构编制、会议纪要、工作方案、请示报告、表彰奖惩、人事任免、对具体事项的通报、通知及行政处理决定等文件，不属于规范性文件。

（三）严格控量提质。凡法律、法规、规章和上级文件已经作出明确规定的，现行文件已有部署且仍然适用的，不得重复发文；对内容相近、能归并的尽量归并，可发可不发、没有实质性内容的一律不发，严禁照抄照搬照转上级文件、以文件“落实”文件。确需制定规范性文件的，要讲求实效，注重针对性和可操作性，并严格文字把关，确保政策措施表述严谨、文字精练、准确无误。为实施法规、规章和上级行政机关制定的规范性文件，可冠以“实施”一词。

（四）严禁无权发文。县司法部门要制定县级规范性文件制定主体清单，认真落实规范性文件制定主体资格制度，凡在清单外的机构，以及临时机构、议事协调机构、部门内设机构和其下属单位不得以自己的名义制定规范性文件。因政府机构改革需要调整规范性文件制定主体的，县司法部门负责及时调整公布。

（五）严禁越权发文。规范性文件不得违反法律、法规、规章和国家政策规定；不得设定行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费等事项，不得增加办理行政许可事项的程序或者条件，不得规定出具循环证明、重复证明、无谓证明的内容；没有法律、法规依据，不得规定减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的内容；不得规定侵犯公民人身权、财产权、劳动权、休息权等基本权利的内容；没有法律、法规依据，不得规定增加本单位权力或者减少本单位法定职责的内容；不得制定含有排除或者限制公平性竞争内容的措施，违法干预或者影响市场主体正常生产经营活动，违法设置市场准入和退出条件等；不得对党委、人大、政协、监察委员会、人民法院、人民检察院职权范围的事项作出规定。

（六）规范制定程序。制定规范性文件，应按照立项计划、调研起草、征求意见、协调分歧、评估论证、合法性审核、集体讨论决定、签署公布等程序进行。起草规范性文件，应深入实际调查研究，采取书面征求意见、座谈会、论证会、听证会等多种方式广泛听取社会有关方面的意见。草案内容涉及其他部门、企业和行业协会商会的职责或者与其职责相关的，起草部门要充分征求有关部门的意见；未采纳反馈意见的，起草部门应组织协调、达成一致意见或说明理由；征求意见时，除起草部门另有时限要求外，一般应在7个工作日内回复，逾期不回复视为无不同意见。涉及重大复杂问题或者专业性较强的规范性文件，可以邀请有关专家参加。

（七）强化审核把关。规范性文件草案在提交集体讨论前，应当进行合法性审核，不得以征求意见、会签、参加审议等方式代替合法性审核。以县政府及其办公室名义印发，或县政府所属工作部门起草，经县政府批准后由部门制定印发的规范性文件，经起草部门内部审核后，起草部门要将规范性文件送审材料报送县司法部门进行合法性审核。县政府所属工作部门、实行垂直管理的部门制定印发的规范性文件，由本部门确定的审核机构进行合法性审核。乡（镇）人民政府、县政府派出机关制定印发的规范性文件，由县司法部门进行合法性审核。县司法部门收到规范性文件送审材料后，要提出书面审核意见。合法性审核时间一般不少于5个工作日，最长不超过15个工作日。

由县司法部门进行合法性审核的规范性文件，起草部门要报送：“送审公函”“规范性文件草案文本”“规范性文件起草说明”“制定规范性文件依据的法律、法规、规章以及国家有关政策”“征求意见汇总及采纳情况”“起草部门的合法性审核意见（附件2）”“有关内容涉及市场主体经济活动的，需提供市场公平性竞争审核意见”“需要提供的其他材料”，并对报送材料的真实性、准确性、完整性负责。规范性文件起草说明（附件3）要包括：“制定规范性文件的依据、必要性和起草过程”“拟解决的主要问题和采取的主要措施”“征求意见情况及分歧意见协调情况”“其他需要说明的问题”。起草部门为两个或者两个以上的，由牵头部门负责报送材料。起草部门报送的材料不符合要求或者缺失的，县司法部门要告知需要补正的全部材料并限期补送。县政府所属工作部门、实行垂直管理的部门制定印发规范性文件，合法性审核要参照执行。

（八）坚持集体审议。履行完合法性审核等程序后，起草部门要结合合法性审核意见对规范性文件组织修改完善。审核意见对起草文本有较大修改建议的，起草部门要按照合法性审核意见修改完善后再次提请合法性审核。起草部门对合法性审核意见有异议的，可以自收到合法性审核意见之日起10个工作日内申请复核，审核部门要在5个工作日内提出复核意见。起草部门经研究认为不能采纳合法性审核意见的，相关研究结论要在提请集体讨论请示中予以说明。以县政府及其办公室名义印发或乡（镇）人民政府、县政府派出机关制定印发的规范性文件要经政府全体会议、常务会议或者办公会议审议通过，并由主要负责人签发。县政府所属工作部门、实行垂直管理的部门制定印发规范性文件，要经部门办公会议审议通过，并由主要负责人签发。未经合法性审核并同意的规范性文件草案，不得提交会议讨论，不得印发执行。规范性文件经集体会议审议后对主要内容有较大变动的，要再次进行合法性审核和集体讨论。

（九）及时公开发布。规范性文件印发后，要通过政府公报、政府网站、政务新媒体、公示栏等方式向社会公开发布，不得以内部文件形式印发执行。未向社会公布的规范性文件不得作为行政管理的依据。县政府所属工作部门、实行垂直管理的部门要将制定印发的规范性文件（含Word版和PDF版）自完成备案审查之日起5日内报送县政府公报编辑部门登载（附件4）。规范性文件自公布之日起30日后施行，但公布后不立即施行可能影响规范性文件施行的，可以自公布之日起施行。

（十）严格备案审查。按照“谁制定、谁备案”的原则，规范性文件应当在文件公布之日起15日内，按规定进行备案报送。以县政府及其办公室名义印发的规范性文件由制定机关负责报市政府备案，同时报县人大常委会备案；县政府所属工作部门、县政府派出机关制定印发的规范性文件由制定机关办公机构或牵头部门负责报县司法部门备案审查；乡（镇）人民政府制定印发的规范性文件由乡（镇）办公机构负责报县司法部门备案审查；实行垂直管理的部门制定印发的规范性文件由制定机关办公机构负责报上一级主管部门备案审查，同时抄送县司法部门。县司法部门要自收到规范性文件送审材料之日起15日内，对规范性文件进行审查，切实做到有件必备、有备必审、有错必纠。每年1月31日前，文件起草部门或制定机关办公机构要将本机关上一年度制定并以县政府及其办公室名义印发的规范性文件目录报送县人大常委会；本机关上一年度制定印发的规范性文件目录报送或抄送县司法部门。县司法部门每年第一季度要向县政府报告上一年度规范性文件的备案审查情况；每季度要对各乡镇各部门规范性文件的备案和发布工作进行通报，对工作落实好的单位，予以通报表扬；对工作落实不力的单位，下发整改通知书。

规范性文件报送备案要提交：规范性文件备案报告（附件5）；规范性文件正式文本；规范性文件起草说明；其他相关材料。同时提交电子文本。

（十一）认真组织清理。规范性文件要注明有效期，有效期一般不超过五年，试行、暂行的规范性文件，有效期一般不超过两年。法律法规另有规定的，从其规定。规范性文件有效期届满需要继续执行的，要在有效期届满前重新制定公布；需要修改的要按照制定程序执行。按照“谁制定、谁清理”的原则，制定机关每隔两年要对本机关制定以县政府及其办公室名义印发和本机关制定印发的规范性文件进行一次清理，与现行法律、法规、规章相抵触或者不适当的要及时修改或者废止，清理结果报县司法部门备案。规范性文件清理结束后，县司法部门要及时公布以县政府及其办公室名义印发的继续有效、废止和失效的规范性文件目录；各乡（镇）人民政府、县政府所属工作部门、县政府派出机关、实行垂直管理的部门制定印发的继续有效、废止和失效的规范性文件目录要通过政府网站、政务新媒体、公示栏等方式公布；未列入继续有效规范性文件目录的，不得作为行政管理的依据。

（十二）建设文件数据库。根据《山西省人民政府办公厅关于推进政府规章、行政规范性文件数据库建设的通知》（晋政办发电〔2023〕13号）要求，按照“谁制定、谁把关、谁负责”的原则，对现行有效的规范性文件要依法依规进行清理，于2023年9月30日前完成入库文件目录和电子文本（含Word和PDF版本）的收集整理工作，具备上传条件。以县政府及其办公室印发的规范性文件，由县司法部门梳理形成文件目录，县政府办公室组织完成电子文本整理工作；各乡（镇）人民政府、县政府所属工作部门、县政府派出机关、实行垂直管理的部门制定印发的规范性文件，由本部门负责梳理形成文件目录并按照公文格式收集整理电子文本。对于2020年6月1日之前制定的规范性文件，未按规定经过合法性审查或者备案审查的，不得录入数据库，不得继续作为规范性文件施行。确因实际需要施行的，要按照规定程序重新制定。施行超过10年的规范性文件，应按程序依法予以废止、重新发布或公布继续有效。县司法部门负责督查审查并完成最终的统筹整理，各乡镇各部门要对发现的问题及时修改完善，确保按时完成上传。

二、做好公平竞争审查相关工作

（一）完善审查范围。行政机关以及法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下统称政策制定机关），在制定市场准入和退出、产业发展、招商引资、招标投标、政府采购、经营行为规范、资质标准等涉及市场主体经济活动的规范性文件、其他政策性文件以及“一事一议”形式的具体政策措施（以下统称政策措施）时，要进行公平竞争审查，评估对市场竞争的影响，防止排除、限制市场竞争。经公平竞争审查认为不具有排除、限制竞争效果或者符合例外规定的，可以实施；具有排除、限制竞争效果且不符合例外规定的，应当不予出台或者调整至符合相关要求后出台；未经公平竞争审查的，不得出台。

（二）规范审查流程。按照“谁制定、谁起草”“谁制定、谁审查”的原则，政策措施起草部门是政策制定机关。政策制定机关开展公平竞争审查要遵循审查基本流程（附件6），识别相关政策措施是否属于审查对象、判断是否违反审查标准、分析是否适用例外规定。起草部门对审查对象界定有困难的，可以商请县联席会议办公室协助界定。属于审查对象的，经审查后应当形成明确的书面审查结论。审查结论（附件7）要包括：政策措施名称、涉及行业领域、性质类别、起草机构、审查机构、征求意见情况、审查结论、适用例外规定情况、审查机构主要负责人意见等内容。政策措施出台后，审查结论由政策制定机关存档备查。未形成书面审查结论出台政策措施的，视为未进行公平竞争审查。

（三）广泛征求意见。政策制定机关开展公平竞争审查，要以适当方式征求参与相关市场竞争的经营者、上下游经营者、行业协会商会、消费者以及政策措施可能影响其公平参与市场竞争的其他市场主体（以下统称利害关系人）意见，或者通过政府部门网站、政务新媒体等便于社会公众知晓的方式公开征求意见，必要时可以咨询专家学者、法律顾问、专业机构的意见，并在书面审查结论中说明征求意见情况。政策措施涉及其他部门职权的，政策制定机关在公平竞争审查中要征求其意见；征求意见时，除政策制定机关另有时限要求外，一般应在7个工作日内回复，逾期不回复视为无不同意见。对出台前需要保密或者有正当理由需要限定知悉范围的政策措施，由政策制定机关按照相关法律法规处理。县联席会议办公室要根据实际工作需要，建立公平竞争审查工作专家库，便于政策制定机关进行咨询。

（四）严格审查标准。政策制定机关开展公平竞争审查，要严格按照市场准入和退出标准、商品和要素自由流动标准、影响生产经营成本标准、影响生产经营行为标准等规定进行审查。在一定程度上具有限制竞争效果，但符合维护国家经济安全、文化安全、科技安全或者涉及国防建设的；为实现扶贫开发、救灾救助等社会保障目的；为实现节约能源资源、保护生态环境、维护公共卫生健康安全等社会公共利益的；法律、行政法规规定的其他情形的政策措施，政策制定机关在书面审查结论中详细说明相关政策措施对实现政策目的不可或缺，且不会严重限制市场竞争，并明确实施期限后，可以按照例外规定出台实施。政策制定机关要逐年评估适用例外规定的政策措施的实施效果，形成书面评估报告。实施期限到期或者未达到预期效果的政策措施，要及时停止执行或者进行调整。

（五）强化审查把关。政策制定机关要建立健全公平竞争内部审查机制，明确审查机构和程序，可以由政策制定机关的具体业务机构负责，也可以采取内部特定机构统一审查或者由具体业务机构初审后提交特定机构复核等方式。以县政府及其办公室名义出台的政策措施，政策制定机关在审查过程中，要会同县市场监管部门进行公平竞争审查；未经审查的，不得提交审议。乡（镇）人民政府、县政府所属工作部门、实行垂直管理的部门制定出台的政策措施，由起草部门负责公平竞争审查。以多个部门名义联合制定出台的政策措施，由牵头部门负责公平竞争审查，其他部门在各自职责范围内参与公平竞争审查。

（六）优化审查机制。对公平竞争审查中遇到的具体问题，政策制定机关可以向县联席会议办公室提出咨询。提出咨询请求的政策制定机关，要提供书面咨询函、政策措施文稿、起草说明、相关法律法规依据及其他相关材料。联席会议办公室要在收到书面咨询函起7个工作日内研究回复。对涉及重大公共利益，且在制定过程中被多个单位或者个人反映或者举报涉嫌排除、限制竞争的政策措施，县联席会议办公室要主动向政策制定机关提出公平竞争审查意见。对多个部门联合制定或者涉及多个部门职责的政策措施，在公平竞争审查中出现较大争议或者部门意见难以协调一致时，政策制定机关可以提请本级联席会议协调。联席会议办公室认为确有必要的，可以根据相关工作规则召开会议进行协调。仍无法协调一致的，由政策制定机关提交县政府研究决定。

（七）定期评估完善。对经公平竞争审查后出台的政策措施，政策制定机关要对其影响统一市场和公平竞争的情况进行定期评估。经评估认为妨碍统一市场和公平竞争的，要及时废止或者修改完善。定期评估可以每3年进行一次，或者在定期清理规范性文件时一并评估。鼓励有条件的政策制定机关可以根据工作实际，委托具备相应评估能力的高等院校、科研院所、专业咨询公司等第三方机构，对有关政策措施进行公平竞争评估，或者对公平竞争审查有关工作进行评估。县联席会议办公室可以委托第三方机构，对全县公平竞争审查制度总体实施情况开展评估。政策制定机关拟出台拟适用例外规定的、被多个单位或者个人反映或者举报涉嫌违反公平竞争审查标准的政策措施，要优先考虑引入第三方评估，保障审查质量和效果。

（八）有序清理存量。按照“谁制定、谁清理”的原则，政策制定机关要对照公平竞争审查标准，对以县政府及其办公室名义印发和本机关制定印发的现行政策措施区分不同情况开展排查，有序清理和废除妨碍公平竞争的规定和做法。对市场主体反映比较强烈、问题暴露比较集中、影响比较突出的规定和做法，要尽快予以废止；对以合同协议等形式给予企业的优惠政策，以及部分立即终止会带来重大影响的政策措施，要设置过渡期，留出必要的缓冲空间；对已兑现的优惠政策，不溯及既往。

（九）建立抽查机制。县市场监管部门每年要牵头组织一次政策措施抽查，检查有关政策措施是否履行审查程序、审查流程是否规范、审查结论是否准确等。对市场主体反映比较强烈、问题比较集中、行政性垄断问题多发的行业和地区，要进行重点抽查。抽查结果要及时反馈被抽查单位，并以适当方式向社会公开。对抽查发现的排除、限制竞争问题，被抽查单位要及时认真整改。

（十）加强举报监督。对涉嫌违反公平竞争审查标准的政策措施，任何单位和个人可以向县市场监管部门举报。经核查属实的，责令政策制定机关整改，对整改不及时或者不到位的依法依规严肃追究有关人员责任。县市场监管部门可以向政策制定机关或者其上级机关提出整改建议。整改情况要及时向有关方面反馈。

（十一）强化统筹考核。政策制定机关要对本年度公平竞争审查工作进行总结，于次年1月15日前将书面总结报告报送县联席会议办公室。县联席会议办公室汇总形成县级公平竞争审查工作总体情况，于次年1月20日前报送县政府，并以适当方式向社会公开。县市场监管部门要建立健全公平竞争审查考核制度，对落实公平竞争审查制度成效显著的单位予以表扬激励，对工作推进不力的进行督促整改，对工作中出现问题并造成不良后果的依法依规严肃处理。

三、做好公开属性认定和政策解读相关工作

（一）认定公开属性。各乡镇各部门要坚持按照“依法、及时、高效”“公开为常态、不公开为例外”和“应公开、尽公开”原则，明确拟发文件的主动公开、依申请公开、不予公开属性。对拟定为依申请公开和不予公开的，要说明不能主动公开的依据和理由，报批前送本部门政务公开工作机构备案。对于未明确公开属性或未说明不主动公开依据和理由的，不得发文。

（二）规范认定程序。文件的公开属性认定要与公文的起草同步进行，随公文一同报批。以县政府及其办公室名义印发的文件，起草单位要确定文件的公开属性，由县政府办公室负责对各单位报送文件的公开属性进行审核，无明确公开属性建议或未说明不主动公开依据和理由的，作退文处理；在依申请公开工作中涉及到的未确定公开属性的历史文件，由起草单位负责该文件的公开属性认定工作。乡（镇）人民政府、县政府所属工作部门、实行垂直管理的部门制定印发的文件，由起草部门确定文件的公开属性，单位办公机构对文件的公开属性进行审核，无明确公开属性建议或未说明不主动公开依据和理由的，可以不予受理。

（三）属性动态调整。要逐步扩大文件的公开范围，防止依申请公开和不予公开属性滥用，并逐年压缩依申请公开和不予公开文件的数量。建立健全文件公开属性源头动态调整机制，每年对公开属性为依申请公开和不予公开的文件进行复核，对因情势变化或依申请公开的人数和频次达到一定范围的文件，由发文单位或起草单位提出建议，属性可以由依申请公开转为主动公开。

（四）明确解读主体。按照“谁起草、谁解读”的原则，规范性、政策性文件起草部门的主要负责人是文件解读的第一责任人。以县政府及其办公室名义印发的规范性、政策性文件，由起草部门做好文件的解读工作；部门制定印发的规范性、政策性文件，制发部门负责做好解读工作；多部门联合发文的，由牵头部门负责做好解读工作，其他联合发文部门配合。

（五）规范解读流程。规范性、政策性文件的解读方案或解读材料，要与文件同步起草、同步审签、同步发布。以县政府及其办公室名义印发的规范性、政策性文件，文件正文末尾要注明本文解读主体，解读方案或解读材料要一并报送县政府办公室，和原文同步审签；对上报材料不齐全的，作退文处理。对于非政策性文件不需解读的，要在文件报审时予以说明。部门制定印发的规范性、政策性文件，解读方案或解读材料要随文件一同发布。

（六）优化解读内容。解读材料的内容主要包括规范性、政策性文件出台的背景依据、目标任务、主要内容、具体举措、适用对象、解读机关等，如有必要还应包含注意事项、关键词解释、新旧政策差异等。起草部门要对解读材料内容进行严格审查，坚决避免误解误读，对于因政策解读内容有误而造成负面影响的，要进行追责。

（七）丰富解读形式。规范性、政策性文件的解读要以图片、图表、图解、动漫、音频、视频等多样化方式为主，增强政策解读的可视性、可感性和传播力、影响力，大幅度降低文字形式的解读比例。以县政府及其办公室名义印发的规范性、政策性文件，县政府办公室要对其解读形式要进行审核把关，确保解读形式合规合格。

四、工作要求

（一）进一步精简文件，严格规范公文制发。严格落实关于大行调查研究、密切联系群众、改进工作作风、精简文件数量要求，认真贯彻落实《党政机关公文处理工作条例》《党政机关公文格式》规定，能由部门或部门联合发文的，不以县政府及其办公室名义发文，真正做到少发文、发管用的文。确需以县政府及其办公室名义发文的，主办单位主要负责人要亲自研究，认真论证，按程序征求有关部门意见并会签，规范性文件要报相关部门进行合法性审查并备案，涉及市场主体经济活动的要进行公平竞争审查。文稿修改完善后，主办单位要向县政府主要领导或分管领导汇报、审签，重大事项要报县政府常务会议研究。主办单位报送的文稿要观点正确、条理清晰，简明扼要、准确无误，文风朴实、文字精炼，指导性和操作性强。

（二）进一步落实责任，严格规范公文收发。各乡镇各部门要高度重视公文接收工作，明确收文科室和文管人员，文管人员要随时保持通信畅通，确保及时接收文电信息。要加强协同办公系统应用管理，及时上网接收、传阅、办理电子公文，确保工作日每天上午、下午至少各1次上网查收协同办公系统公文；非工作日或发布紧急文件、通知时，要按照短信平台发布的信息及时上网收文或领取纸质公文，并及时反馈收文情况，不得出现收文断档和公文积压、延误。县政府办公室将定期对各受文单位进行检查，对不及时上网接收、传阅、办理电子公文的单位，予以通报。对涉密文电，要由单位机要保密人员领取、登记、送办、归档、管理，不得随意复印、翻印、携带外出和外传。对违反保密规定，造成泄密事件的，依照有关保密法律法规严肃追究责任。

（三）进一步加强能力建设，切实提高办文效率。要加强组织领导，高度重视公文办理各项工作能力建设，配齐配强工作力量，改善办公条件，关心工作人员成长，确保与各项工作任务相适应。要强化人才培养，县司法部门、市场监管部门要每半年对各乡镇各部门从事相关工作的人员进行系统培训，推进合法性初审、公平竞争审查队伍正规化、专业化、职业化建设。要健全交流制度，开展多形式业务学习和经验交流，强化政策解读、共性问题研究和典型案例分析，全面提升工作能力和水平。要采取多种形式，加强公文办理工作的督促检查，使政府系统全体工作人员重视、把握和遵守公文办理制度，树立全局观念、法制观念，减少工作的盲目性和随意性，提高工作质量和效率。

附件：1．规范性文件制发流程图

交城县人民政府办公室

2023年8月28日

（此件公开发布）